Главная страницаСубсидии и ГЖС \ История правового регулирования ГЖС

Основные этапы совершенствования правового поля механизма
государственных жилищных сертификатов


30 сентября 1997 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 1062 "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан". Этим указом предусматривалось, что приоритетной формой обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, за счет средств федерального бюджета является выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов.

До этого момента институт государственных жилищных сертификатов уже применялся в процессе решения жилищной проблемы граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, в рамках реализации постановлений Правительства Российской Федерации от 7 июня 1995 г. и от 9 октября 1995 г.

Схожий механизм также отрабатывался в ходе обеспечения жильем работников ликвидируемых организаций угольной промышленности городов Кизел, Губаха, Гремячинск и Чусовой (Пермская область).

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 30.09.1997 № 1062 в январе 1998 года Правительство Российской Федерации утвердило федеральную целевую программу "Государственные жилищные сертификаты", в которой впервые был прописан механизм обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, путем предоставления им субсидий для приобретения жилья.

Следует отметить, что данный механизм в корне отличался от порядка обеспечения жилищными сертификатами граждан, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, а также увольняемых в ходе реформирования угольной отрасли шахтеров.

Изначально, в период с 1998 года по 2003 год механизм приобретения жилья за счет бюджетного финансирования с использованием государственных жилищных сертификатов был реализован в федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты". Данная программа имела статус Президентской.

В рамках ее реализации с целью создания и совершенствования правового поля механизма государственных жилищных сертификатов Правительство Российской Федерации подготовило и выпустило следующие нормативные правовые акты:

постановление Правительства Российской Федерации от 20 января 1998г. №71 "О федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты";

постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1998г. №1458 "О дополнительных мерах по обеспечению реализации Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты";

постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999г. №351 "Вопросы реализации Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты";

постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 1999г. №475 "Об утверждении правил обмена государственных жилищных сертификатов, выпущенных в 1998 году в рамках реализации Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты";

постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000г. №315 "О внесении изменений в федеральную целевую программу "Государственные жилищные сертификаты";

постановление Правительства Российской Федерации от 19марта 2002г. №168 "О совершенствовании деятельности по реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты";

постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2002г. №450 "О продлении на 2003 год срока действия федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты".

Изначально, в 1998 году, федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты" представляла собой отдельный обособленный порядок предоставления жилья в собственность военнослужащим. При этом разработчики нормативно-правовой базы данной программы, обозначив 80-процентный предел предоставления безвозмездной субсидии на покупку жилья, уже изначально создали почву для противоречия положениям статьи 15 Федерального Закона "О статусе военнослужащих", согласно которой жилье военнослужащему (как служебное, так и постоянное) предоставляется совершенно безвозмездно. Программа "Государственные жилищные сертификаты" в первоначальной редакции устанавливала также и другие ограничения по обеспечению жильем военнослужащих:

не учитывалось право на предоставление дополнительной жилой площади для категорий военнослужащих, указанных в пункте 8 статьи 15 Федерального Закона "О статусе военнослужащих" и Жилищном кодексе Российской Федерации;

ограничивалось право на получение государственных жилищных сертификатов для военнослужащих, проживающих на территории закрытых административно-территориальных образований;

при расчете размера безвозмездной субсидии учитывался показатель средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по экономическому району, в состав которого входит регион России, выбранный для постоянного проживания;

ограничивалось право на получение государственных жилищных сертификатов для граждан, признанных установленным порядком нуждающимися в улучшении жилищных условий по причине обеспеченности жилой площадью ниже установленных в субъектах Российской Федерации норм.

В соответствии с положениями федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" непосредственная ее реализация осуществлялась генеральным управляющим Программой, выбираемым на конкурсной основе. В соответствии с итогами конкурса (протокол Госстроя России от 6 апреля 1998 г. №3) право на выполнение функций генерального управляющего получил консорциум, состоящий из трех юридических лиц: ГУ "Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ" Госстроя России, ОАО "Военно-Страховая компания и ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию". Согласно договору между членами консорциума от 30 июня 1998 г. на Государственное учреждение "Объединенная Дирекция" были возложены функции исполнительного директора. Одним из основных направлений деятельности консорциума было совершенствование нормативной правовой базы федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты".

В ходе проведения указанных мероприятий, в том числе с учетом результатов решений судов всех инстанций, в правовое поле программы были внесены коррективы с целью приблизить ее к требованиям существующего жилищного законодательства. В частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.1999 № 351 было впервые введено положение о предоставлении 100-процентной безвозмездной субсидии категории военнослужащих, имеющих выслугу лет в календарном исчислении 25 лет и более.

Но настоящий прорыв в решении проблемы совершенствования нормативно-правовой базы программы состоялся при разработке и утверждении Правил выпуска и погашения Государственных жилищных сертификатов, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2002 № 168. Данными Правилами был утвержден целый ряд нововведений, значительно повысивших привлекательность программы, а также эффективность реализации основных ее мероприятий:

предоставление всем гражданам-участникам Программы безвозмездной субсидии в размере 100 % от расчетной стоимости жилого помещения независимо от срока службы, но не менее 10 календарных лет;

увеличение срока действия государственного жилищного сертификата для всех категорий граждан-участников Программы с 6 до 9 месяцев с даты выдачи;

предоставление отдельным категориям граждан - участникам Программы, предусмотренным Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и Законом Российской Федерации "О милиции" права на получение дополнительной площади за счет средств федерального бюджета в размере 15 кв. метров;

упрощение процедуры выдачи и замены сертификатов;

распределение сертификатов между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в равных долях.

Но ключевым фактором, влияющим на качество реализации программы "Государственные жилищные сертификаты", являлся и является механизм ценообразования стоимости одного квадратного метра общей жилой площади, используемой при расчете безвозмездной субсидии на приобретение жилья по жилищному сертификату.

Здесь прослеживается определенная закономерность. В период реализации программы "Государственные жилищные сертификаты" с 1998 по 1999 год при расчетах за основу брались данные ежеквартальных постановлений Госстроя России о стоимости 1 кв.м. общей жилой площади, используемой при расчете предоставляемых гражданам безвозмездных субсидий на строительство и покупку жилья.

Методика определения указанных показателей в течение всего периода реализации механизма государственных жилищных сертификатов шаг за шагом совершенствовалась с учетом реальной ситуации, складывавшейся на рынке жилья.

В частности, в варианте Методики, утвержденном постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 31.08.2001 №104, при расчете безвозмездной субсидии учитывался показатель средней стоимости 1 кв.м. общей жилой площади по экономическому району. Превышение его запрещалось, тем самым значительно занижалась по сравнению даже с данными Госстроя субсидия по сертификатам, оформленным на такие регионы, как г.Москва, Московская область, г.Санкт-Петербург, Ленинградская область, Свердловская область, Ростовская область, Нижегородская область, Красноярский край, Новосибирская область и т.д.

Такой алгоритм отрицательно сказался на реализации Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты" и стал предметом многочисленных судебных исков от владельцев сертификатов в суды разных инстанций.

Данная методика была изменена в лучшую сторону в 2002 году: требование при расчете безвозмездной субсидии учитывать показатель средней стоимости 1 кв.м. общей жилой площади по экономическому району было отменено, при расчете субсидии за основу опять стали брать данные ежеквартальных постановлений Госстроя России о стоимости 1 кв.м. общей жилой площади, используемой при расчете предоставляемых гражданам безвозмездных субсидий на строительство и покупку жилья.

В 1999 году Правительством Российской Федерации по предложению Госстроя России было принято решение о включении в состав участников Программы граждан, уволенных с военной службы, которые по независящим от них причинам не реализовали свое право на обеспечение жильем в г.Курске по программе, осуществлявшейся в ряде субъектов Российской Федерации (в том числе и на территории Курской области) в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о предоставлении гранта (безвозмездной субсидии) по программе обеспечения жильем увольняемых в запас или в отставку российский военнослужащих от 29 июля 1994 года. В связи с этим распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2003 г. № 1879-р было внесено соответствующее изменение в График выпуска и распределения в 2003 году государственных жилищных сертификатов, а постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 34 были утверждены особые условия выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых участникам программы, осуществляющейся на территории Курской области в соответствии с соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о предоставлении гранта (безвозмездной субсидии) по программе обеспечения жильем увольняемых в запас или отставку российских военнослужащих от 29 июля 1994 года.

Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты", имеющая статус Президентской, за шесть лет существования доказала свою несомненную эффективность в решении вопросов жилищного обеспечения граждан, нуждающихся в жилье.

В 2004 году механизм государственных жилищных сертификатов был продолжен в рамках отдельной подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы. При этом правовое поле института государственных жилищных сертификатов претерпел существенные изменения.

В частности, при расчете субсидии стали использовать вне зависимости от выбора субъекта Российской Федерации показатель средней стоимости 1 кв.м. общей жилой площади по всей Российской Федерации. При этом дополнительное введение повышающих коэффициентов в пределах от 1,1 до 1,2 позволил более или менее приблизиться к реальной стоимости одного кв.метра общей площади жилья как на рынке жилья, так и для размеров данного показателя, утвержденного Росстроем России.

Правила выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 07.10.2004 № 522 "О некоторых вопросах по реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы". За два года реализации данной подпрограммы Правительством Российской Федерации подготовлены и выпущены два постановления, по результатам которых вносились изменения в Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов:

постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 г. № 437 "О внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам жилищного обеспечения военнослужащих";

постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2005 г. № 519 "О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2004 г. № 522".

Правом на получение субсидии для приобретения жилья за счет средств федерального бюджета посредством государственного жилищного сертификата в рамках данной подпрограммы обладали следующие категории граждан:

военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, содержащиеся за счет средств федерального бюджета и увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

сотрудники Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, содержащиеся за счет средств федерального бюджета и увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний, содержащиеся за счет средств федерального бюджета и увольняемые со службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

граждане, уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

граждане, уволенные со службы из органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (Федеральной службы исполнения наказаний), содержащихся за счет средств федерального бюджета, по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более;

члены семей военнослужащих, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) в период прохождения военной службы, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (при этом вдовы (вдовцы) военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы по контракту, имеют право на получение субсидии до повторного вступления в брак);

члены семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более (при этом за вдовами (вдовцами) указанных граждан право на получение субсидии сохраняется до повторного вступления в брак);

граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков и поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности.

По сравнению с федеральной целевой программой "Государственные жилищные сертификаты" в перечень категорий граждан, имеющих право на получение субсидии для приобретения жилья, дополнительно были включены граждане, подлежащие переселению из поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельностью, находящихся под юрисдикцией ФСИН России; вдовы и члены семей военнослужащих, которые не смогли реализовать при жизни свое право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета.

Наряду с подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты" в рамках федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 годы в период 2004-2005 годы на первом этапе ее реализации параллельно существовали и реализовывались следующие подпрограммы и мероприятия:

- подпрограмма "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф";

- подпрограмма "Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса "Байконур";

- подпрограмма "Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации".

Отдельно реализовывались мероприятия по выполнению Федерального закона от 25.10.2002 №125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Одной из самых острых проблем реализации указанных подпрограмм и мероприятий стала недостаточность финансовых ресурсов и отсутствие единых принципов и механизмов выполнения государственных обязательств Российской Федерации перед гражданами - участниками подпрограмм. Отсутствие единого заказчика в области выполнения государственных обязательств перед гражданами, имеющими право на получение жилья за счет средств федерального бюджета, отрицательно сказывалось на эффективности государственной политики, проводимой в данной области.

При этом существующая практика подтвердила, что наиболее эффективной формой исполнения государственных обязательств по обеспечению граждан жильем за счет средств федерального бюджета является предоставление субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов, который имел положительную тенденцию развития и прошел большую практику испытания в рамках федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.01.1998 №71, а в дальнейшем - в подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы на первом этапе ее реализации.

С целью определения приоритетных направлений государственной жилищной политики и механизмов ее реализации, конкретизации государственных обязательств Российской Федерации по обеспечению жильем, улучшению жилищных условий установленных законодательством категорий граждан и ускорения темпов исполнения поставленных в этой связи задач, а также повышения эффективности механизмов, используемых при реализации государственных обязательств, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 31.12.2005 № 865 в рамках федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы утвердило новую подпрограмму. Она получила название "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством". В рамках подпрограммы была создана единая система предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета на приобретение жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством. За основу был взят хорошо зарекомендовавший себя механизм предоставления бюджетных субсидий посредством государственных жилищных сертификатов.

Перечень категорий граждан, которые могли бы решить свою жилищную проблему в рамках новой подпрограммы путем получения государственного жилищного сертификата, значительно расширился. Наряду с увольняемыми и уволенными военнослужащими (сотрудниками органов внутренних дел); гражданами, подлежащими отселению из закрытых военных городков и поселков учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности; гражданами, уволенными с военной службы (службы), вставшими на учет в качестве нуждающихся в получении жилья (улучшения жилищных условий) в органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 г., право на получение сертификатной субсидии в рамках новой подпрограммы получили:

граждане, подлежащие отселению с комплекса "Байконур";

граждане - участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшие в результате этих аварий, и приравненные к ним лица;

граждане, признанные установленным порядком вынужденными переселенцами;

граждане, выезжающие (выехавшие) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Таким образом, государством была впервые предпринята попытка перейти на единый порядок исполнения своих жилищных обязательств перед соответствующими категориями граждан.

С принятием новой подпрограммы были внесены существенные изменения в нормативное правовое поле института государственных жилищных сертификатов.

В частности, приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 12.04.2006 №39 была утверждена новая Методика определения норматива стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации и средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации (далее - Методика Минрегиона России), которая существенно отличалась от аналогичной, утвержденной постановлением Госстроя от 31.08.2001 г. № 104, Методики в рамках реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты".

Основные принципы определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, заложенные в указанные Методики, одинаковы и основаны на применении двух из трех методов оценки объектов недвижимости, используемых в мировой и российской практике - сравнительного, или рыночного (с использованием сведений о ценах на рынке жилья) и затратного (с использованием данных о стоимости строительства) методов. Обе Методики в своей основе используют данные обработки отчетной информации Федеральной службы государственной статистики (в дальнейшем - Росстат) об уровне цен на рынке жилья (форма 1-РЖ "Об уровне цен на рынке жилья") и стоимости строительства (форма С-1 "Сведения о вводе в эксплуатацию зданий, сооружений и реализации инвестиционных проектов").

Вместе с тем в Методике Минрегиона России механизм был дополнен использованием данных мониторинга рыночной стоимости жилья, проводимого Минрегионом России, а также применением соответствующих коэффициентов, учитывающих особенности заполнения формы Росстата 91-РЖ (коэффициент 0,85, определенный как соотношение рыночных цен на жилье в районных городах, поселках и сельской местности к рыночным ценам на жилье в областных центрах) и рыночные условия процессов купли-продажи жилья (коэффициент 0,92, учитывающий долю затрат покупателя на оплату услуг риэлтеров, нотариусов, государственных пошлин и других затрат, связанных с государственной регистрацией сделок с недвижимостью).

Одновременно был изменен механизм определения среднего показателя стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации. Ранее в Методике Госстроя России использовались данные о численности населения по субъектам Российской Федерации. Методика же Минрегиона России использует механизм, в основе которого лежат данные о численности нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) по субъектам Российской Федерации, что позволяет более объективно учитывать показатели средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации. Применение прогнозируемых индексов-дифляторов по отрасти строительства, сообщаемых Минэкономразвития России, осталось неизменным.

Механизм, заложенный в Методике Минрегиона России, оказался более совершенным и позволил более точно определить искомые показатели.

Правительство Российской Федерации, проанализировав опыт реализации механизма государственных жилищных сертификатов в рамках реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", а также одноименной подпрограммы на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, 21 марта 2006 г. постановлением №153 разработало и утвердило Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Данный нормативно-правовой акт, разработанный во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 № 865 "О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы", определил порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, перечень категорий, имеющих право на получение субсидии для приобретения жилья посредством сертификата, порядок и объем реализации мероприятий подпрограммы органами исполнительной власти Российской Федерации, функции и обязанности государственного заказчика подпрограммы, порядок оформления и выдачи сертификатов, а также алгоритм оплаты договоров купли-продажи жилья, заключенных посредством государственных жилищных сертификатов.

Сохранив принцип добровольности получения сертификатной субсидии, Правительство Российской Федерации впервые на уровне нормативно-правового регулирования закрепило положения о том, что предоставление субсидии, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом, является формой финансовой поддержки государства гражданам в приобретении жилья.

В рамках новой подпрограммы были утверждены положения об обязательной сдаче владельцами сертификата в государственную или муниципальную собственность жилых помещений, принадлежащих им либо им и членам их семьи на праве собственности.

Опыт реализации новой подпрограммы в 2006 году и первой половине 2007 года выявил необходимость корректировки нормативной правовой базы механизма государственных жилищных сертификатов и внесения изменений в Правила выпуска и реализации сертификатов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 №153.

По результатам проделанной в данном направлении работы было подготовлено и выпущено постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2007 №681, утвердившее внесение в Правила выпуска и реализации сертификатов следующих основных изменений:

расчет размера субсидий для граждан - участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф и приравненных к ним лиц с 1 января 2008 года теперь производится исходя из норматива стоимости 1 кв. м. общей площади жилья по Российской Федерации с учетом повышающих коэффициентов (таким образом постепенно решается вопрос о переходе к единым принципам и механизмам выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем граждан, имеющих право на получение жилья за счет средств федерального бюджета);

гражданам, сертификаты которых оформлены для приобретения жилья в городах федерального значения Москва или Санкт-Петербург, разрешено приобретать жилые помещения соответственно на территории Московской и Ленинградской областей, что способствует повышению покупательной способности граждан - участников подпрограммы в части приобретения доступного и качественного жилья, а также значительно снижает нагрузку на города федерального значения;

уточнены органы исполнительной власти, которые вправе выдавать сертификаты членам семей военнослужащих, погибших (умерших) в период военной службы;

право на получение сертификатов получили вдовы военнослужащих, состоящие на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации;

закреплено положение о том, что право на получение дополнительной площади при расчете размера субсидий по сертификату имеют все категории граждан - участников подпрограммы, за которыми данное право закреплено федеральным законодательством;

конкретизировано определение понятия "член семьи" для граждан, выезжающих (выехавших) из районов Крайнего Севера;

уточнено требование сдачи жилых помещений государственного или муниципального фонда участниками подпрограммы, приобретающими жилье по сертификату;

и, наконец, в три раза был увеличен предельно допустимый объем списка граждан - получателей сертификатов, включенных в резерв, что существенно повысило эффективность освоения в установленные сроки лимитов бюджетного финансирования, выделяемых органам исполнительной власти в рамках реализации подпрограммы.

Данные изменения позволили значительно улучшить качество реализации подпрограммных мероприятий и эффективность ее выполнения в целом.

Наряду с совершенствованием нормативной правовой базы механизма предоставления субсидий для приобретения жилья за счет средств федерального бюджета приходилось периодически корректировать нормативное правовое поле подпрограммы с учетом изменения законодательства, в том числе и бюджетного.

В частности, после замены в законе "О федеральном бюджете на 2008 год и планируемый период 2009-2010 годов" понятия "субсидия" на понятие "социальная выплата" соответствующими нормативными правовыми актами были внесены необходимые изменения в постановления Правительства Российской Федерации, утвердившие Правила выпуска и реализации сертификатов.

Одновременно были внесены изменения в финансовые и плановые показатели реализации подпрограммы.

Первоначально объем бюджетного финансирования подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы составлял порядка 133 млрд. рублей. Всего в рамках подпрограммы планировалось обеспечить жильем около 132 тыс. семей граждан, перед которыми государство имеет жилищные обязательства. Однако увеличение Минрегионом России значений норматива стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации по сравнению с показателями, запланированными изначально Минэкономразвития России в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года, привело к уменьшению потенциального количества граждан, которые смогут получить сертификат. Только в 2007 году значение норматива стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, используемого для расчета сертификатной субсидии, вместо запланированных ранее 3-5% вырос сразу почти на 30%. В результате по состоянию на 1 января 2008 года дефицит финансовых средств по всем категориям граждан для выхода на плановые показатели реализации подпрограммы, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 № 865, уже составлял около 11,4 млрд. рублей. В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2008 № 257 плановые показатели приобретения жилья в рамках реализации подпрограммы, а также значения целевых индикаторов, характеризующих эффективность реализации механизма государственных жилищных сертификатов были откорректированы исходя из реальной динамики изменения ценовых показателей, используемых при расчете выделяемой социальной выплаты для приобретения жилья.

Следует также отметить и динамику изменения требований по площади приобретаемых с помощью государственных жилищных сертификатов жилых помещений.

Первоначально в рамках реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", имеющей статус Президентской, предусматривалось четкое требование к органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществлять госрегистрацию только тех договоров купли-продажи, в том числе договоров уступки права требования на жилое помещение, которые были заключены владельцами сертификатов для приобретения жилых помещений, площадь которых в расчете на одного члена семьи гражданина - владельца сертификата ниже нормы общей (жилой) площади жилья, устанавливаемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в месте приобретения жилья.

С началом реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2004-2010 годы ограничения по площадным характеристикам приобретаемого с помощью сертификатной субсидии жилья были не предусмотрены. Такой порядок сохраняется и в настоящее время уже в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Следующий этап совершенствования нормативного правового поля подпрограммы связан с выпуском постановления Правительства Российской Федерации от 08.05.2009 №408.

В результате утверждения указанного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации в Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов внесены следующие изменения:

в перечень категорий граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья включены вдовы и члены семей сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы МЧС России, погибших (умерших) во время прохождения службы;

в алгоритм расчета размера социальной выплаты, предоставляемой посредством сертификата, включены положения, которые позволяют гражданам, имеющим жилые помещения, принадлежащие им и (или) членам его семьи на праве собственности, не сдавать данное жилье (размер общей площади жилого помещения, принимаемый в данном случае для расчета размера социальной выплаты, будет определяться как разница между общей площадью жилого помещения, установленной по общепринятым нормативам и общей площадью жилого помещения, отчужденного или оставленного для дальнейшего проживания;

уточнены сроки документооборота с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующих отсутствие переходящих остатков неиспользованных в течение финансового года средств на следующий год;

уточнен состав сведений, включаемых в сводные списки граждан - получателей государственных жилищных сертификатов на планируемый год.

Указанные изменения позволили существенно повысить эффективность реализации подпрограммных мероприятий.

Отмена в 2009 году использования переходящих остатков неиспользованных бюджетных средств отрицательно сказалась на качественной стороне реализации подпрограммных мероприятий. Требовалось разработать новый механизм перечисления средств социальных выплат, приходящихся на оформленные и выданные государственные жилищные сертификаты.

Решение данной проблемы было заложено в основу постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2009 №1040, которое предусматривало внесение изменений в Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, которые позволили бы решить проблему использования в следующем году финансовых средств, которые приходятся на сертификаты, оформленные и выданные гражданам - участникам подпрограммы в текущем году, но не реализованные на момент окончания финансового года. До 2009 года эта проблема решалась только методом внесения соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Однако данный способ на практике показал свою низкую эффективность. При внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете" требовались значительные временные затраты на проведение согласительных процедур с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. После внесения изменений в законодательство, необходимо было вносить соответствующие изменения в задание подпрограммы, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 № 675. В результате перечисление финансовых средств по заявкам уполномоченных кредитных учреждений для оплаты договоров купли-продажи жилых помещений, заключенных в начале года, осуществлялось в нарушение положений нормативной правовой базы подпрограммы почти с двухмесячным опозданием, что крайне отрицательно сказывалось на качестве реализации подпрограммных мероприятий. В качестве еще одного недостатка указанного метода решения проблемы "переходящих остатков" можно отметить значительную априорность показателя остатка переносимых на следующий финансовый год бюджетных средств. В связи с тем, что показателю федерального бюджета начинают формироваться и утверждаться уже в третьем квартале года, предшествующего планируемому, значение показателя возможных "переходящих остатков" может быть только спрогнозировано путем аппроксимации с использованием среднестатистических данных по оплате сертификатов за прошедшие годы. Однако, как показали итоги реализации подпрограммы за 2008 год, государственный заказчик в прогнозе ошибся, в результате чего в доход федерального бюджета безвозвратно для подпрограммы ушли 2,9 млрд. рублей. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2009 № 1040 позволило более эффективно разрешить проблему использования без потерь для подпрограммы бюджетных средств, приходящихся на сертификаты, оформленные в текущем году и не реализованные на конец финансового года. В данном случае, по аналогии с механизмом накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (реализуется с 2005 года) уполномоченная государственным заказчиком подпрограммы подведомственная организация (ФГУ "Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ") получила полномочия на использование счета территориального органа Федерального казначейства, открытого на балансовом счете "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений". Указанный способ решения проблемы "переходящих остатков" позволил не только исключить потери в объеме выпускаемых сертификатов лимитов 2010 года, утвержденных заданием подпрограммы на указанный период, но и обеспечить бесперебойную оплату сертификатов выпуска 2009 года в 2010 году уже в середине января 2010 года, что по сравнению с предыдущим периодом реализации подпрограммы является безусловно значительным прогрессом.

Указанные меры нормативно-правового регулирования значительно повысили эффективность реализации механизма государственных жилищных сертификатов, положительно отразившись на качественной стороне подпрограммных мероприятий.



Основные этапы совершенствования правового поля механизма ГЖС